Fragmentation of information procurement from large-area forest inventory and the link to the international forest regime-complex
Forest information in politics
| dc.contributor.advisor | Kleinn, Christoph Prof. Dr. | |
| dc.contributor.author | Niebuhr, Almut | |
| dc.date.accessioned | 2018-12-19T15:38:33Z | |
| dc.date.available | 2018-12-19T15:38:33Z | |
| dc.date.issued | 2018-12-19 | |
| dc.identifier.uri | http://hdl.handle.net/11858/00-1735-0000-002E-E544-1 | |
| dc.identifier.uri | http://dx.doi.org/10.53846/goediss-7189 | |
| dc.language.iso | eng | de |
| dc.rights.uri | http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ | |
| dc.subject.ddc | 634 | de |
| dc.title | Fragmentation of information procurement from large-area forest inventory and the link to the international forest regime-complex | de |
| dc.title.alternative | Forest information in politics | de |
| dc.type | doctoralThesis | de |
| dc.contributor.referee | Krott, Max Prof. Dr. | |
| dc.date.examination | 2018-11-07 | |
| dc.description.abstractger | Werden Wälder hinreichend geschützt und bewusst bewirtschaftet, so können sie extrem vielfältige und wertvolle Ökosysteme bereitstellen, die gleichzeitig auch eine Vielzahl von Leistungen für ein gesundes globales Klima, die Umwelt und für die Lebensgrundlage des Menschen erbringen. Letztlich sind es gerade solche Ökosystemdienstleistungen, die Wälder zu einem wichtigen Teil der neuen „grünen Ökonomie“ gemacht haben, worin globale Lebensmittel-, Holz- und Klimamärkte das ökologische Kapital der Wälder vermarkten. Auch deshalb ist heute generell bekannt, dass Waldökosysteme durch geeignete Regulierung der Waldbewirtschaftung und durch effektive Forstpolitik geschützt werden müssen. Nur so kann das ökologische und ökonomische Potential der Waldökosysteme für heutige und für zukünftige Generationen, also nachhaltig, bereitgestellt werden. Für den Zweck solcher wichtigen forstpolitischen Entscheidungen brauchen Politiker jedoch verlässliche Informationen aus der Wissenschaft. Die UN Konventionen zu den sektoralen Themen Biodiversität (CBD), Klimawandel (UNFCCC), Degradierung (UNCCD) und Luftverschmutzung (CLRTAP), sowie die Berichtspflichten, die solche Konventionen ihren Mitgliedstaaten auferlegen, sind Ausdruck dieses Informationsbedarfs. Allerdings sind viele Leistungen der Wälder nur schwer messbar, auch weil sie ideell aufgeladen sind und weil sie sozio-ökonomischen Wertvorstellungen entsprechen müssen, die nur im Kontext gesellschaftlicher Hintergründe definiert werden können. Rein wissenschaftlich, also neutral und frei von sozialen Wertvorstellungen, sind sie daher kaum messbar. Das betrifft insbesondere die Vorteile und Werte die die Biodiversität bereitstellt, beispielsweise die genetische Ressourcen, landschaftliche Schönheit oder abstraktes Wissen, das biotischen Systemen innewohnt und das möglicherweise durch technische Wissenschaften wie Biotechnologie und Pharmazie nutzbar gemacht werden kann. Solche Werte müssen über Interessenvertreter der Gesellschaft, also durch gewählte Regierungen und deren Verwaltungen herausgearbeitet und vertreten werden. Ein Ziel der vorliegenden Dissertation ist es, solch politisch relevante Komponenten der Biodiversität und deren Informationsbedarf zu identifizieren. Zu diesem Zweck analysiert die vorliegende Arbeit politische Berichtsprozesse und deren Datenbedarf auf drei verschiedenen Verwaltungsebenen: Von der (1) globalen- (Biodiversitätskonvention der Vereinten Nationen UN-CBD), zur (2) europäischen (Flora-Fauna-Habitat Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft, EG FFH Richtlinie) bis zur (3) nationalen Ebene. Um den nationalen Informationsbedarf herauszuarbeiten, analysiert die Studie ferner Datenquellen, die nationale Autoritäten als relevant für die Erfüllung der oben genannten EU- und UN- Berichtspflichten erachten. Diese Analyse beinhaltet Fallstudien dreier Länder: Deutschland, Schweden und Polen. Sprachbarrieren führten allerdings dazu, dass sich die polnische Fallstudie auf die UN Berichte beschränken musste. Zudem wurde der parlamentarische Diskurs von 2010 über die Novelle des Bundeswaldgesetzes als Beispiel für die Relevanz von Waldinformationen in politischen Diskursen und Entscheidungsverfahren gewählt. Ein Ausblick eröffnet zum Abschluss denkbare Ansatzpunkte für die Wissenschaft, zur besseren Quantifizierung schwer messbarer Variablen und zur umfassenderen Berichterstattung über politische Aspekte der Biodiversität als essentiellen und integrativen Teil einer „nachhaltigen“ Waldbewirtschaftung. Obwohl diese Arbeit die Bereitstellung von politisch relevanten Informationen als wissenschaftliche Aufgabe betrachtet, muss dennoch beachtet werden, dass die Beteiligung an politischen Prozessen und Entscheidungen durchaus Risiken für die Wissenschaft bergen kann. So gibt Guildin (2003) zu bedenken, dass die Einbindung von Wissenschaftlern in politische Fragestellungen als politische Parteilichkeit wahrgenommen werden könnte und somit ein Risiko für die Glaubwürdigkeit der Wissenschaft darstellt. Einige Autoren sprechen sogar von der „Politisierung der Wissenschaft“ (Krott, 2012; Krott et al., 2014; Pregernig, 2007) und meinen damit einen Schaffungs- und Selektionsprozess von Informationen, der inhärent politisch voreingenommen und verzerrt ist, da er sich weitestgehend einseitig an politischen Agenden und den drängendsten Fragen der Politik ausrichtet (Hellström, 2000 zitiert von Janse, 2008). Dabei ist es allgemeine Auffassung, dass Entscheidungsträger voreingenommene und verzerrte Informationen akzeptieren, um im Interesse einzelner Akteure, sub-optimale Entscheidungen zu unterstützen, die aber zum Nachteil der Mehrheit sind (Krott, 2012, 2013). Im Lichte der fortschreitenden Waldzerstörung und der Unfähigkeit von Entscheidern, diese Zerstörung durch Kompromisse und eine harmonisierte internationale Waldkonvention zu bekämpfen, sprechen manche Autoren sogar von einem „fragmentierten“, „politisch gewollten“, „ineffektiven“ oder „verfehlten“ Wald- „Regime Komplex“ (Humphreys, 2006, 2009; Chaytor, 2001; Dimitrov, 2005; Dimitrov et al., 2007; Rayner et al., 2010). Dieser "fragmentierte" Regime-Komplex sei, so die Ansicht mancher, durch die selektive Nutzung, Manipulation oder absichtliche Ignoranz wissenschaftlicher Erkenntnisse unterstützt (Hertin et al., 2009; Krott, 2012; Pregernig, 2007). Die vorliegende Dissertation vertritt die Ansicht, dass man bei solchen Zuschreibungen politischer Voreingenommenheit, klar zwischen den Aufgaben der „Wissenschaft“ als solcher und der „politischen Entscheidungsfindung“ unterscheiden muss. Es wird argumentiert, dass für die jeweiligen Seiten im Grenzbereich von Politik und Wissenschaft nur dann ein Risiko für politische Voreingenommenheit oder Verzerrung („risk of political bias“) besteht, wenn die jeweiligen Seiten zwei grundlegende Prinzipien untergraben, die ihre Existenz in demokratischen Systemen legitimieren. Für Wissenschaftler ist dieses grundlegende Prinzip primär die „Transparenz“, d.h. die Verifizierbarkeit des Schaffungsprozesses von Informationen durch die wissenschaftliche Gemeinschaft. Für politische Entscheider hingegen ist das primäre Prinzip die „Transparenz“ des Entscheidungsfindungsprozesses selbst. Diese Annahme basiert auf Krotts (2012) Theorie über „nicht verifizierbare Informationen“, welche davon ausgeht, dass „nicht verifizierbare Informationen“, d.h. intransparente Informationen, politischen Interessen Vorschub geben, indem sie die Verzerrung von Ergebnissen in Richtung politisch gewollter Ergebnisse ermöglichen. Basierend auf diesem theoretischen Konzept, ist das zweite Ziel der vorliegenden Dissertation, bei Wissenschaftlern ein Bewusstsein über solche Risiken politischer Verzerrungen („risk of political bias“) zu wecken. Die Aufmerksamkeit gilt dabei sowohl „wissenschaftlichen“ Prozessen, wie der Bereitstellung und Generierung von Informationen, als auch politischen Aufgabenbereichen, wie der Interpretation und Entscheidungsfindung. Letztlich will die Dissertation somit auch Vorschläge für die Vermeidung entsprechender Risiken erarbeiten. Für analytische Zwecke wurde das Risiko politischer Verzerrungen durch Verifizierung zweier grundlegender Annahmen ermittelt: (1) das Vorliegen „politischer Motivationen“ (d.h. politische Ziele, die Interessenvertreter motivieren könnten, auf Ergebnisse Einfluss zu nehmen) und (2) „Intransparenz“ der Datenakquise, bzw. der Entscheidungsprozesse (d.h. Prozesse im wissenschaftlichen, bzw. politischen Aufgabenbereich, die es ermöglichen, Ergebnisse stillschweigend entsprechend spezifischer Interessen und Ziele zu verzerren). Beide Annahmen werden jeweils anhand von 3 Fallstudien untersucht, die repräsentativ für die verschiedenen Etappen des Wissenschafts-Politik Dialogs sind, beginnend mit der „wissenschaftlichen“ Aufgabe der Datenerhebung und Bereitstellung, bis hin zur "politischen" Aufgabe der Entscheidungsfindung. (1) Dabei stellt der parlamentarische Diskurs von 2010 über die Novelle des deutschen Bundeswaldgesetzes exemplarisch eine nationale Fallstudie über die Risiken politischer Verzerrung im Aufgabenbereich der Entscheidungsfindung dar. Die beiden darauf folgenden Fallstudien beleuchten wissenschaftliche Aufgabenbereiche der Datenerhebung und Bereitstellung im Waldbereich, beginnend mit (2) den nationalen Berichtspflichten unter der EG FFH Richtlinie und dann überleitend zu den (3) internationalen Verpflichtungen unter der Biodiversitätskonvention (CBD) der Vereinten Nationen. Im Ergebnis zeigte der parlamentarische Diskurs schließlich, dass Entscheider abhängig von Parteizugehörigkeit und den entsprechenden Interessen der jeweiligen Wählerschaft, Informationen tendenziell dahingehend selektierten und interpretierten, dass sie entweder eher utilitaristische oder umweltbezogene Ziele forcierten. Obwohl die im Parlament zitierten Nachweise und Schlussfolgerungen teilweise intransparent waren, blieben sie dennoch weitgehend transparent. Nicht verifizierbare Informationen warfen hingegen Kritik auf und waren generell nicht in der Lage, Vertreter gegenläufiger Meinungen zu überzeugen und einen Konsens herbeizuführen. Im folgenden zweiten Ergebnisteil der Analyse, der sich mit dem wissenschaftlichen Aufgabenbereich der Datenerhebung befasste, stellte sich die Durchführung solcher "wissenschaftlichen" Aufgaben als größtenteils transparent heraus. Diese Transparenz eröffnete letztlich nur wenige Möglichkeiten zur versteckten politischen Einflussnahme auf die entsprechenden Kaskaden der Datenakquise, seien es die Messverfahren, die Analyse oder die Zusammenstellung in der Berichterstattung. Dies traf insbesondere auf nationale Waldinventuren zu, die sich generell auf Ökosystemdienstleistungen konzentrieren die leicht zu quantifizieren sind (z.B. Holzvolumen und Zuwachs) und die häufig genug sind, um in Stichprobenverfahren erfasst zu werden (z.B. bestimmte Baumarten im Gegensatz zu Arten der Bodenvegetation wie Moose oder Flechten, Pilze und Tierarten). Durch Biodiversität und (Wald-) Ökosysteme bereitgestellte Ressourcen und Ökosystemdienstleistungen (im Sinne der CBD-Definition) waren hingegen schwer zu messen. Daher blieben entsprechende Berichtspflichten generell so vage, dass die Mitgliedstaaten die Möglichkeit hatten, individuelle Komponenten der Biodiversität entsprechend ihrer Relevanz in den jeweiligen nationalen oder lokalen Kontexten zu definieren. Obwohl sich die Selektion von Definitionen und Analysemethoden nationaler Berichte dabei im Allgemeinen als transparent herausstellte, waren in einigen Fällen, die zugrundeliegenden Inventurmethoden und Variablen, die ein Feldbiologe für seine Aufnahmen und Messungen wählte, nicht immer uneingeschränkt transparent. Das muss generell noch kein Problem sein und man könnte annehmen, dass die Ergebnisse dennoch objektiv sind, wenn man davon ausginge, dass persönliche Interessen nicht im Wiederspruch zu den erzielten Ergebnissen stünden. Jedoch deuten Ergebnisse darauf hin, dass Gutachter in einigen Fällen Aufgaben hatten, die im Konflikt mit Monitoring Ergebnissen stehen könnten. Entsprechend der oben beschriebenen Theorie aus der Politikwissenschaft, könnte dieser Konflikt unter Umständen als ein Risiko für wissenschaftliche Glaubwürdigkeit (miss-) verstanden werden. Um dieses Thema anzugehen, versucht die vorliegende Dissertation im Ausblick und am Beispiel der schwedischen Nationalen Waldinventur, denkbare Ansätze für eine mögliche Harmonisierung von Messverfahren und eine Neuausrichtung von Mandaten vorzulegen. Interessenkonflikte, zweideutige Vorgaben und das damit verbundene Risiko für verdeckte und interessengerichtete, d.h. politische Einflussnahme durch die Selektion spezifischer Methoden könnten so möglicherweise vermieden werden. Die Anwendbarkeit solcher Vorschläge hat jedoch klare Grenzen. Bei der Lektüre dieser Dissertation und der Interpretation ihrer Ergebnisse muss stets beachtet werden, dass Vorschläge und Schlussfolgerungen auf einer theoretischen Argumentation beruhen und nur auf eine sehr begrenzte Evidenzbasis zurückgreifen konnten, bei der die Unsicherheiten in Bezug auf die Richtigkeit der erzielten Ergebnisse nicht messbar und daher unbekannt ist. So konnte sich die Dissertation ausschließlich auf wenige Interviews, öffentlich verfügbare Berichte, Gesetzestexte, Mandate und andere Publikationen zu stützen. Wobei diese Quellen aller Wahrscheinlichkeit nach nicht in der Lage gewesen sein konnten, ein allumfassendes Bild aller beteiligten politischen Interessen zu vermitteln. Zudem ist es auch schwierig, alle in politischen Kontexten verfügbaren und verwendeten Waldinformationen vollständig zu ermitteln. Daher stellen weder die Schlussfolgerungen über politische Motivationen, noch jene über die (In-)Transparenz der politischen Informationsquellen einen Anspruch auf Vollständig- oder Richtigkeit. Auch wenn Intransparenz von Waldinformationen politischen Interessen theoretisch genützt hätten, lässt sich letztendlich unmöglich feststellen, ob Interessenvertreter die Möglichkeit versteckter politischer Einflussnahme tatsächlich genutzt haben, um "wissenschaftliche" Daten in Richtung eines politisch gewollten Ergebnisses zu lenken oder zu verzerren. Die vorliegende Studie identifiziert daher ausschließlich Risiken und macht keine Annahmen über die (statistische) Sicherheit der erzielten Ergebnisse und Schlussfolgerungen. | de |
| dc.description.abstracteng | If preserved and managed wisely, forests have the potential to be extremely diverse and valuable ecosystems that generate a multitude of benefits for a healthy global climate, the environment and human livelihoods. It is, in the end, such multitude of ecosystem services that have made forests an important component of a new “green economy” that markets the ecological capital of forests on global food-, timber- and carbon markets and turns them to economic assets. It is not least for that reason why today, it is generally understood that forest ecosystems have to be preserved through forest policies that effectively regulate forest management. Only then, the ecological and economic benefits of forests can be preserved such as to guarantee sustained provision for today and for future generations. Yet, for the purpose of making such important decisions, forest policy-makers need reliable scientific information. The UN Conventions on the topics of biodiversity (CBD), climate change (UNFCCC), degradation (UNCCD) and air pollution (CLRTAP), and the reporting obligations they impose on member states mirror that requirement. Yet, many benefits provided by forests are difficult to measure, not least because they are connoted by socio-economic backgrounds and charged by ideologies. From a purely scientific perspective, i.e. neutral and void from ideologies or social values, they are therefore difficult to assess and interpret. This relates specifically to assets provided by biodiversity such as genetic resources, scenic beauty or abstract knowledge intrinsic to biotic systems that may be used in sciences such as biotechnology and pharmacy. Such values have to be defined and defended by representatives of public interests, i.e. by elected politicians and their respective administrative bodies. The first objective of this study is to identify such components of biodiversity that are relevant for policy-makers. For this purpose, this thesis analyses biodiversity reporting processes and their data requirements at three different jurisdictional levels: Ranging from (1) Global (UN-CBD) to (2) European (EC-Habitats Directive) and (3) national reporting processes. To identify national data requirements, the study further analyses data sources that national authorities deemed to be relevant for meeting the aforementioned EU- and UN obligations. The analysis looks at three case-study countries: Germany, Poland and Sweden. However, language barriers meant that the Polish case-study remained restricted towards the analysis of UN reports. The 2010 parliamentary discourse on the amendment of the German forest act is further taken as a case-study for the relevance of forest information in political discourse and decision-making. An outlook eventually proposes ideas or starting points for future research such as to improve the quantification of variables that are difficult to measure and to report more comprehensively to the political aspects of biodiversity as an integral part of "sustainable forest management". Even though this thesis regards the provision of policy relevant information as a scientific responsibility, it also has to be recognized that the involvement in the political arena of policy-making may imply certain risks for scientists. As Guldin (2003) note, the involvement of scientists in political questions may create perceptions of advocacy and thus poses a risk to scientific credibility. Some authors have even introduced the notion of the "politicization of science" (Krott, 2012; Krott et al., 2014; Pregernig, 2007) where information generation and selection is inherently biased towards hot topics of political interest (Hellström, 2000 quoted by Janse, 2008). The assumption is that policy-makers accept biased information to support sub-optimal decisions that are in the interest of a selective group of powerful stakeholders, but to the disadvantage of the majority (Krott, 2012, 2013). In the face of continued forest destruction and the inability of stakeholders to combat such destruction by compromise and an international forest convention, some authors, even speak of a "fragmented", "politically wanted", "ineffective" or "failed" forest “regime-complex “(Humphreys, 2006, 2009; Chaytor, 2001; Dimitrov, 2005; Dimitrov et al., 2007; Rayner et al., 2010). Such a "fragmented" regime-complex is, as some argue, supported by the selective use, manipulation or intentional ignorance of scientific evidence (Hertin et al., 2009; Krott, 2012; Pregernig, 2007). This thesis argues that when attributing political bias to either side of the policy-science interface, it is important to make a clear distinction between the responsibilities of "science" and "policy-making". It is argued that either science or policy-makers may be perceived as politically biased only, when they undermine democratic systems by violating two basic principles that justify the existence of science and policy-making respectively. For scientists that primary principle is "transparency", i.e. verifiability, of information generation processes through the scientific community. For policy makers the primary principle is "transparency" of the decision-making process itself. These assumptions base on Krott's (2012) theory of "unverified information", which assumes that "unverified information", i.e. information that is neither verifiable nor transparent, allows political motivations to skew or bias results towards a politically favored result. Based on that theoretical concept the second objective of this thesis is to make scientists aware of the risks of political bias within data provision- and decision making processes, and to provide recommendations as how to avoid such risks. For analytic purposes, "risk of political bias" was identified by verifying two assumptions: (1) "political motivations" (i.e. political objectives that could motivate stakeholders to come to biased results) and (2) "non-transparency" of data acquisition or decision making processes (i.e. processes that allows political objectives to tacitly bias results). These assumptions are identified in 3 case studies where each is illustrative for different stages of the science-policy interface, ranging from scientific data generation to political decision-making: (1) the 2010 parliamentary discourse on the amendment in the national forest act of Germany represents a national case study on risks of bias in political responsibilities of decision-making. Subsequently, two following case studies represent scientific responsibilities of monitoring and reporting forest status from (2) the national level under reporting obligations of the EC Habitats Directive, to (3) the international level under reporting obligations under the United Nations CBD. Results on the parliamentary process eventually showed that policy makers tended to select and interpreted information such that they supported either utilitarian or environmentalist objectives, depending on party-membership and the interest of their respective groups of voters. However, apart from a few exceptions, the quoted evidence and conclusions made were largely transparent. Unverified information in contrast, tended to raise criticism and generally failed to convince opponents and did not contribute to consent. Then, in the second part of analysis, which looked at scientific responsibilities of data generation, the execution of such scientific tasks showed to be largely transparent. That transparency then provided little options of political interests to tacitly influence any stage of the data generation process, be it measurement, analysis or data compilation and reporting. This applied especially to assessments made by National Forest Inventories, which typically focus on forest resources that are easy to quantify (e.g. timber volume and increment) and common enough to be assessed by sampling (e.g. specific tree-species rather than species of the ground vegetation or mosses, lichen, fungi and species of fauna). Ecosystem services and resources provided by biodiversity and (forest) ecosystems (as defined by CBD, 1992) in contrast were more difficult to measure. In such cases reporting obligations were generally vague enough to allow member states to specify those components of biodiversity that they deem to be most relevant in national or site-specific contexts. Even though national reports and the selection of respective definitions and analytic methods proved to be generally transparent, the underlying field measurements and attributes that field experts chose to select were not always completely clear. This is no problem per-se, and we may assume that results are impartial if the assessors' personal objectives were not at odds with monitoring results. However results indicated that in few cases, assessors did have responsibilities that could possibly be at odds with monitoring results. Following the argumentation of political theory, this conflict might be (mis-) perceived as a risk to scientific credibility. To address that issue, and by using the Swedish National Forest Inventory as a role model, an outlook proposes possible options of harmonising and redistributing measurement responsibilities in very specific cases such as to avoid conflict of interest and to remove any remaining ambiguity that could possibly allow such interests to steer the outcomes. The applicability of such recommendations has, however, clear limitations. When reading this thesis and interpreting its findings, it is important to always bear in mind that conclusions drawn are based on a theoretical concept and very limited evidence to verify or measure the certainty of conclusions. The thesis thus had to rely on a few interviews, publically available reports, legal mandates and other publications, all of which are very unlikely to capture the complete picture of the political interests at stake. It is also nearly impossible to capture all the different sources of forest information used or available in forest policy contexts. Therefore, neither the conclusions on political motivations, nor those on the (non-)transparency of data-use make any claim to be complete, accurate or precise. Finally, even if non-transparency of forest information had served political interests, it is impossible to confirm that stakeholders really exploited such options of steering or biasing results towards a favoured outcome. The present study therefore exclusively identifies risks, yet it does not make any claim about the (statistical) certainty of its results and conclusions. | de |
| dc.contributor.coReferee | Winkel, Georg Prof. Dr. | |
| dc.subject.ger | Waldinventur + Waldpolitik + Relevanz von Waldinformationen in der Politik + Politische Verzerrung + Biodiversitätskonvention + FFH Richtlinie | de |
| dc.subject.eng | forest inventory + forest politics + relevance of forest information in politics + political bias + international forest regime + Convention on Biological Diversity + Habitats Directive | de |
| dc.identifier.urn | urn:nbn:de:gbv:7-11858/00-1735-0000-002E-E544-1-0 | |
| dc.affiliation.institute | Fakultät für Forstwissenschaften und Waldökologie | de |
| dc.subject.gokfull | Forstwirtschaft (PPN621305413) | de |
| dc.identifier.ppn | 1043703691 |